文｜刘胜兰
自2005年世界卫生组织（World Health Organization，WHO）设立国际关注的突发公共卫生事件（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）机制以来，除本次新冠肺炎疫情外，共宣布过5次，分别为2009年墨西哥、美国首发的甲型H1N1流感疫情，2014年西非埃博拉疫情，2014年野生型脊髓灰质炎疫情，2016年巴西寨卡病毒疫情，2019年刚果（金）埃博拉疫情。此外，2012年始发于中东地区的中东呼吸综合征最终未被列为PHEIC，对我国也有借鉴意义。
一、历次事件概况
（一）甲型H1N1流感（2009年4月—2010年8月）
甲型H1N1流感是呼吸道传染病，传染力强，致死率高于普通流感。2009年3月，墨西哥开始流行后，美国加州、德州也接连暴发。4月，WHO宣布其构成PHEIC，主要考量为这一病毒及疾病存在很多认知空白。WHO提出临时建议，要求所有国家加强监测。此后，墨西哥宣布进入紧急状态，暂停所有公众活动（在病例人数明显下降后重新开放，共计10天），甚至一度停止非基础性公共经济活动（5天），通过免费发放口罩等手段积极防控。
在WHO宣布PHEIC前，一些国家已开始针对墨西哥限制进出口贸易、暂停航班，部分地区甚至对外国游客进行硬性隔离。宣布PHEIC后，尽管WHO并未建议任何对旅行和贸易的限制，但仍有部分国家进一步实施了入境限制、贸易限制、取消航班等措施。截至2009年6月11日，墨西哥确诊5717例，死亡106例，病死率1.9%。
同样作为疫情暴发地的美国，截至2009年6月11日，确诊13217例。感染率略低于墨西哥，但多为轻症，且由于更发达的医疗卫生体系，死亡仅27例，病死率0.2%，远低于墨西哥，略高于普通流感。在此情况下，尽管被列入PHEIC，美国除短期关闭学校外，防控措施与日常流感类似，受其影响有限，甚至并无出境体温监测，这也受到了国际社会一些批评。2009年9月疫苗上市，接种疫苗成为最主要的防控手段，接种率高达39.6%。
国际社会在PHEIC的框架下，除国内加强防控外，多个国家设立监测机制加强入境管理，对美国和墨西哥的航班加强检疫，少部分国家提醒国民谨慎前往，暂停从两国进口猪肉。总的来说，美国在国内和国际上所受影响均远小于墨西哥。
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在此机制下，疫情仍很快蔓延，截至2010年5月，214个国家和地区超过130万人感染，总死亡人数约1.8万人，患者死亡率为1.3%。WHO约3个月召开一次跟进会议，到2010年8月，委员会判断尽管疫情仍存在，但由于对疾病了解增多，已有成熟疫苗和治疗方式，且新发病例数已与普通流感类似，全球范围大流行已结束，因此，宣布解除PHEIC，提醒各国将其纳入常态化管理。
（二）野生型脊髓灰质炎（2014年5月至今）
脊髓灰质炎主要危害是造成儿童瘫痪，通过食物、水及密切接触传播。在已有疫苗的情况下，各国多年未发病，WHO一度将其列为计划消除的疾病。因此，叙利亚等国出现暴发后，尽管病例数仅82例，WHO仍于2014年5月将其认定为PHEIC。
直到2019年12月召开的最新一次会议，由于2019年新发病例暴增至113例，新的菌株开始出现，且散发于多个国家，PHEIC仍未解除，已持续74月。
需强调的是，由于自身应对能力有限，对此次出现疫情的叙利亚等国而言，被认定为PHEIC的正面影响大于负面影响，有利于国际社会更好的援助。
（三）西非埃博拉（2014年8月—2016年3月）
埃博拉病毒传染力和致死性很强，主要通过血液和体液传播。西非于2013年12月开始出现疫情，2014年快速扩散，至2014年8月，报告1711起病例，其中932例死亡，病死率高达54.5%。鉴于对埃博拉病毒了解有限，当地卫生系统脆弱，人口流动性高，且已在医务人员中确认大量感染，WHO将其认定为PHEIC。
WHO并不建议普遍禁止国际旅行或贸易，只是加大预警并对疫情所在地的出境检疫提出要求，对于病例隔离和救治及医务人员的保护提出建议。然而，出于对西非地区检疫能力的怀疑，多个国家对几内亚等国仍然取消航班并实施相关入境限制措施。WHO认为这带来了不利影响，一是加重疫情所在地经济社会的混乱，二是增加非正规移民，更难以监控，三是加剧疾病的污名化，减少了自我报告。此后WHO多次建议甚至敦促各国放开过度限制，但收效甚微。
疫情所在国家在国际援助下采取强力的隔离、救治、遗体处理措施的同时，一些针对性疫苗从2015年初以临床试验的方式开始发挥作用，西非埃博拉得到有效控制，约半年未出现新发病例，且各国在应对中更符合WHO的能力标准，2016年3月，WHO取消PHEIC的认定。
（四）寨卡病毒导致的新生儿小头症（2016年2月—2016年11月）
寨卡病毒传染力较强，通常仅有轻微症状，但孕妇感染可能导致新生儿小头症，主要通过蚊虫及性行为传播。2015年5月，巴西开始出现感染，并在8个月内导致150万人感染及约4000例小头症。共24个国家有疫情报告。考虑疫情控制需要协调国际努力，且缺乏疫苗和快速可靠的诊断测试，部分受影响的国家缺乏人群免疫力，WHO将其列为PHEIC，并建议通过开发诊断试剂、疫苗、控制蚊虫和预防高危人群被叮咬等措施预防。
巴西政府按照WHO的建议实施了相关措施。由于有明确的高危人群，WHO未建议任何限制入境的措施，国际社会的限制也不多见，主要是警告本国孕妇谨慎前往。在WHO评估建议下，巴西在PHEIC期间仍然举办了奥运会。PHEIC仅对巴西造成短期经济社会损失。
2016年11月，尽管仍在流行，但病毒毒性在传播中逐渐减小，且对高危人群的预防管理措施得当，WHO建议将其纳入常态化管理，通过长期机制解决，宣布解除PHEIC。
（五）刚果埃博拉（2019年7月至今）
2018年5月，刚果（金）出现埃博拉疫情，一年内约2500人感染，其中1700余人死亡，病死率超过68%。但由于有西非埃博拉疫情防控的经验，有相对成熟的治疗方式和疫苗（研究用），WHO一直态度审慎，直到2019年7月第五次会议才鉴于刚果（金）的政治局势和能力缺陷，将疫情列为PHEIC，并发动国际社会更好的援助。截至目前，这一认定尚未解除。
（六）中东呼吸综合征（未被列入PHEIC）
二、国际关注的突发公共卫生事件处置经验及应对启示
（一）评估是否构成PHEIC主要考量公共卫生风险及对国际社会影响
根据《国际卫生条例（2005）》，WHO在评估是否构成PHEIC时，关切要点一是公共卫生影响是否严重（病例数及死亡数），是否需要外部援助；二是事件是否不寻常或意外，如疾病相关信息是否存在大量空白；三是是否有国际传播的严重危险；四是是否有限制国际旅行或贸易的严重危险。在后续防控及与WHO的沟通中，更好回应这些关切，有利于获得更为乐观和理性的评价。
（二）PHEIC可根据形势变化随时取消，无明确时限要求
按照紧急委员会专家评估的建议，PHEIC可随时取消，相关法律条文中无明确时限要求。WHO临时建议有效期3个月，此后自动失效，一般而言，紧急委员会会在3个月内再次评估。因此，取消的时间主要取决于疫情本身的发展和防控措施。
（三）WHO仅提供建议，各国的应对有很大自主权
依据《国际卫生条例（2005）》，WHO认定PHEIC后，一是提供技术指导，二是评估防控措施的有效性，三是向缔约国提供进一步援助，包括评估国际危害的严重性和控制措施是否适当。国际社会对事件反应过度时，WHO可建议或敦促取消相关限制。
历次PHEIC中，WHO通常不建议采取入境和贸易限制等手段，且多次呼吁取消限制，但各国通常根据自身关切选择应对措施及其级别。PHEIC的认定与疫情对经济、社会、外交的影响以及国际社会的判断并不完全一致。
（四）关键的应对策略
一是尽快控制疫情。疫情能够得到有效控制，是WHO解除PHEIC的首要考量因素。二是做好出境检疫，降低国际传播风险。同时，与WHO及相关国家及时进行信息沟通和数据共享，争取WHO支持，减少技术层面的国际过度反应。三是从既往经验看，通过科学研究，填补疾病认知、预防和治疗上的空白，是减轻WHO和国际社会担忧的重要途径。例如，WHO对刚果（金）的埃博拉疫情认定非常审慎的主要原因在于已具备相关疫苗及相对成熟的治疗手段。四是根据疫情适时调整应急响应级别。如主要流行区域疫情得到较好控制，可适时主动调低响应级别，这既有利于减少国际上的过度反应，也能够对WHO的决定形成一定影响。
作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部
文章来源：中国经济新闻网
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