基层干部作为县级以下企事业单位、乡镇机关、居民社区（村）等基层组织机构中的干部，工作在社会最基层，直接面对广大人民群众，从事着与基层社会经济发展、维护社会稳定、构建和谐社会息息相关的最基础的工作，是党的基层形象的直接体现者。随着我国政治体制改革和经济体制改革的不断深化，基层干部渐渐的由管理者转变成为了服务者，这就要求基层干部要切实增强法制理念，以《如何培养基层干部法治思维，注重增强做好群众工作实效性》为目的，做到知法懂法，依法决策、依法行政、依法管理，不断提高依法治理水平，提高依法办事的能力和效率，减少和避免各种社会矛盾的发生，维护社会的和谐稳定。
一、基层干部学法用法和实际工作中处理涉法问题的现状
所谓“法治理念”是指社会主义法治理念，是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。为了掌握和了解基层干部法治理念、法律素养的养成方式，分析他们如何选择和运用符合基层实际的法治理念和法治方式，我们制作了“基层干部学法用法现状调查问卷”，针对乡镇（街道）、社区（村）中的基层干部进行问卷调查。同时，课题组通过实地调研和座谈走访等方式掌握基层干部学法用法和实际工作中处理涉法问题的现状。调研分析发现，通过改革开放30多年的法制建设之路和10余年的法治实践活动，基层干部的法治观念已经由自发向自觉转变，具体表现在三个方面。一是他们对我国现行法律体系、主要法律门类有所知晓，能理解和运用法律的一般原理和基本理论，对于法治的基本含义有所掌握。二是法律意识明显加强。有91.38％的人认为法律在日常生活工作中的作用重要，有91.39％的人认为普法宣传教育能提高个人的法律意识。对内部法制机构的地位和作用有清醒的认识。业余时间除了关注新闻和本地经济社会发展的相关报道外，更倾向于关注法治栏目，有95.36％的人有观看法制节目、报刊、网络的习惯。三是法律实践能力不断提高。当工作中遇到问题和困难时，基层干部通常把寻找法律途径解决问题放在首位，其中有 49.67％的人经常注意运用法律手段处理问题，在运用法律手段处理问题上，有70.2％的基层干部觉得效果很好或者比较好，这表明基层干部办事依法、遇事找法、解决问题靠法的习质正逐步形成，依法执政（行政）的能力和水平正在提高。但是，基层干部掌握的法律知识和形成的法律意识碎片化现象非常明显，对法律掌握的不成体系、不透彻现象还普遍存在，部分基层干部主动自觉学法的意识还有待增强，基层干部实际工作中处理涉法问题的能力还较为欠缺，个别基层干部注重凭经验和人情往来解决问题，讲究摆平搞定，以权代法现象时有发生，尤其是少数基层干部的法治思维没有全面确立起来，社会治理方式一时难以转变到法治的轨道上。这与党的十八大提出的形成全民学法遵法守法用法的法治环境尚有很大差距，具体表现在四个方面。
（一）学法愿望不够高
部分基层干部学法的动力不足，学习的主动性和积极性不高。具体表现为：一是不愿学。他们往往专注于本职工作，或多或少有本职工作上去了就万事大吉的思想，缺乏学习意识和学习动力，骨子里就不想学，调查群体里面自愿去参加普法教育的只占25.83%，根据规定不得不参加的占6.62%，大部分基层干部是处于左右摇摆的情况占67.55%。二是不会学。我国的社会主义法律体系已经基本形成，内容丰富，体系庞杂，涵盖了社会生产生活的方方面面，我们的基层干部往往不知道学什么?什么知识对自己的岗位有帮助?其中，能够自学的只占8.6 1%。基层干部很少主动自觉学习法律，工作生活中遇到法律问题才有可能去了解相关知识，且只了解皮毛，没有专精。三是没有时间学。多数基层干部认为基层工作很辛苦，“上头干条线，下面一根针”，基层工作干头万绪，没有时间和精力学习法律知识。组织基层学法往往流于形式，上课不需要认真听讲，试卷互抄或者找人代做即可应付了事。
（二）守法意识不够强
学法的目的在于守法用法。守法是静态的过程，对公民而言，不做法律禁止的行为就是守法。领导干部掌握着国家的公共权力，除了像普通公民一样，在日常生产、生活中不做法律禁止的行为，还要做到“法无授权不可为”，这是行驶国家权力的边界和基本要求。但是，实践中少数基层领导干部滥用权力的现象时有发生。一是党政部分。《党章》规定党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，《宪法》规定党组织必须在宪法和法律规定的框架内活动。然而，在实际工作中，一些具有行政约束力、带有具体行政行为的规范性文件、政策以党组织的名义下发执行的现象时有发生。二是政企政社政市不分。如有的企业因征地或生产经营行为引发了矛盾冲突，基层领导干部基于维稳的目的介入处理，虽然动机很好，但违反了法治精神；有的因执法不文明、处理不当，进而引发了群体性事件，损害了政府公信力；有的基层领导干部不经过任何程序直接插手村民自治事务；有待基层干部决策事项不全面，议事程序不到位，村民会议次数普遍不足，如按照议事规则规定，一年要召开至少四次村民代表大会，一般村居都没有达到要求，会议发言缺失价在基层干部代替村民代表发言，会议记录不全，决策公开不到位、不详细、不透彻、不及时。
（三）用法能力不够足
用法是一个动态的过程，是法律的执行和适用的过程。对基层干部而言，能否按照法律法规的要求行使权力，履行义务，直接关系到地方党委政府的形象。当前，部分垂层干部用法能力明显不足。一是不作为。有的基层干部对权力机关的监督不以为然，不愿意接受人大机关审查备案；有的基层干部对司法监督不闻不问，不愿意走法律程序解决问题，行政诉讼中既不愿意出庭应诉，又对法院的生效裁判以行政权力抵制执行；有的基层干部对职能交叉的监管行为事不关己，高高挂起，例如在经手的问题，大部分问题能继续到上级部门寻求二次帮助的基层干部只占 7.95%。二是滥作为。有的基层干部为了部门利益，违反“一事不再罚”原则对行政相对人多头处罚；有的基层干部习惯用人治的方式处理问题；有待领导干部缺乏程序观念，对司法机关依法办理的案件干扰较多，影响司法独立。三是决策不科学。表现为决策机制不健全，决策主体全责不清，“既吹哨、又踢球”，决策的民主性和科学性不够强，决策信息不公开、公开不及时、公开不透明，造成决策过程中民众与政府“互不相干、各自为政”的局面，决策信息的跟踪反馈制度不健全，时常出现“政令出而人不和”的现象。拍脑袋决策、凭经验决策的现象时有发生。
（四）遵法观念不够强
遵法就是对法律的崇尚和敬畏。在观念中表现为法律是最高信仰，在行为中表现为法律是最高行为准则。现实生活中，部分基层干部崇尚法律、敬畏法律的观念还没有形成，“老子天下第一”的思想难以根除。一是敬畏规则而不敬畏法律。在明规则与潜规则之间，敬畏潜规则，重视人情往来，视明规则为摆设，把明规则放在从属地位；在明规则和法律面前，往往从地方利益、部门利益、小团休利益出发，把地方政策规定的效力置于法律法规的效力之上。二是敬重领导而不敬重法律。在一些基层干部心中，位子是领导给的，帽子是领导戴的，权力是领导授的，领导是父母而不是公仆，惟领导之命是从。视法律为和尚头上的虱子，捆绑自己的绳子，束缚自己的笼子，升迁路上的绊脚石。
二、基层干部确立法治思维和增强群众工作实效性的制约因素
（一）主观法治观念有欠缺
法治作为社会治理的基本方式之一，必然依赖于社会主体的意识和行为。受多种因素的影响，目前基层领导干部对法治仍持差别心态。一方面，基层干部，特别是社区干部年龄往往偏大，文化素质大多不高，法律意识不强，法律知识储备稀少，对具体法条理解有困难，对法律运用不在行，思维定势固化，实际工作中习惯利用民俗、人情和惯例等经验解决问题。另一方面，我国传统社会是一个以“人治”为基础的礼法社会，长期以来尚权不尚法。加之建国后高度集权的政治、经济体制制约了公民民主法治精神的养成，公民主体意识淡薄，多数没有发自内心的法律信仰和法治追求。特别是基层干部已经在基层传统的人情社会基础上形成了一套解决问题的经验，在实际问题的处理上行之有效，一些工作运用法律解决的效果甚至不理想，抑制了基层干部法治思维的养成。
（二）客观工作实效性打折扣
一是缺少基层干部问责机制和激励机制。基层干部完成工作，做好了是分内的事，做不好也不用担责任，荣誉和成绩往往不挂钩，责任与权力也常常不挂钩，导致学习专业知识的压力和动力不强。二是基层现状制约干事创业激情。基层干部、特别是社区干部，固定编制的少，临时编制的多，队伍专业化不强，工作岗位流动性强，日常工作量大，学习的时间和精力极少。三是司法公信力不高制约法治理念形成。其具体表现在“信访不信法”、“信上不信下”、“弃法转访”的现象比较突出。究其原因，一方面，司法独立性不强，司法体制外的诸多因素干扰司法权力运行。另一方面，司法权力运用机制行政化、维稳化违反了司法的内在规律。各种维稳指标成为内部考核指标体系的终极目标，违背司法规律，导致基层干部对法治失去信心。四是权力运行机制不畅制约法治思维养成。受行政管理体制改革不到位、职能配置不科学的影响，地方执法部门之间职能交叉缠绕、信息割裂，执法过程中“互为壁垒”，执法 “规模效益”低下。如：公、检、法、司在对社区矫正人员管理上都有相对独立的信息系统，但是彼此之问却不能共享，在一定程度上导致资源的浪费。与各种权力运行机制相配套的综合考核评估体系重经济效益、轻社会效益，重当前、轻长远，重行政、轻治理。
三、提升基层干部法治理念、增强做好群众工作实效性的对策建议
基层干部树立法治理念、增强群众工作实效性是落实依法治国基本方略的系统工程，涉及到政治体制改革的深入程度、培养什么样的法治观念、运用什么样的治理方式和法律监督的权威性等诸多领域，既关乎顶层设计，又涉及基层实践。就基层实践而言，既要立足当前，着眼长远，又要把握重点，整体推进。
（一）培养基层干部法治思维
基层干部的法治心理决定着法律素养的养成，法治素养的养成影响着法治理念的形成，法治理念决定着思维方式，思维方式影响着治理方式的选择。因此，贯彻依法治国的基本方略，核心在于领导干部的法治思维。一是培养创新性理念。创新是法制宣传教育体现时代价值的根本所在。要以创新的思路推进基层干部法治教育工作，加强墓层干部法治教育工作的“顶层设计”，特别是积极借鉴现代科学成果，研究法治思维的形成过程和运用法治方式的行为要素，通过创新途径、创新机制等手段，提高法治教育工作的科学性、系统性，推动基层干部在全民中带头做到学法尊法守法用法。二是培养制度化的理念。法制宣传教育对思维和工作方式的影响是一个渐进的过程，离不开制度的有力保障。要形成基层干部法治教育工作制度体系，实现基层干部学法用法的长期性和常态化，并将这一过程扩展至基层干部选拔、初任培训、升职转任等各环节。在制度的设计上，要拓展法治教育工作内涵，从注重事前教育向决策执行后的效果评价、法理阐释延伸，促进基层干部法治思维的形成。三是培养求实效的理念。在基层干部法治教育工作中，要改变目前存在的重过程、轻结果，重形式、轻实效的弊端，努力形成以效果为导向的工作方式，切实把基层干部运用法治思维和法治方式的能力纳入法治建设先导区等目标的考核体系中，作为检验普法工作成效的重要标准，努力形成新时期整体性、制度化、实效性并重的法治教育工作格局。
（二）培养基层干部创新工作方法
当今社会日益开放、透明，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显加大，如何增强法制宣传教育的说服力，创新法治教育工作方法是关键。当前应着力创新宣传载体，构建三种类型的法治教育模式。一是导向型的法治教育模式。注重法治舆论的培育和引导。广泛宣传各级行政机关、司法机关文明执法、公正司法，通过定期举办领导干部“法治人物”评选等方式，大力宣传基层干部中践行法治的优秀人物，大力宜传用法治推进科学发展、解决影响社会和谐稳定问题的典型事迹，切实在基层干部中形成良好氛围，促进基层干部对法治价值的认同。二是参与型的法治教育模式。在运用传统讲解式普法方式的基础上，多采取典型案例、视频课件等教学方式，多组织参与行政复议、旁听案件审理等实践教学， 提高法治教育活动的思辨性、互动性，在生动的法治实践中促使领导干部强化法治意识、提高法律素养。加强现代信息技术的运用，通过解读、访谈、调查等网上互动方式，帮助基层干部了解法治建设在经济社会发展各领域的实际作用，提升基层干部运用法治思维和法治方式处理问题的前瞻性和主动性。三是渗透型的法治教育模式。加强法治文化建设，积极构建法治文化进机关平台，建立机关内的法治文化阵地，设计有针对性的法治文化作品。将年画、挂历、水笔、墙面、LED屏等融入法律元素，从日常用得到的小东西入手，在潜移默化中普法。要从具体工作中发现法治文化建设的重点，增强法治文化的影响力、渗透力和感染力，使基层干部切实体会到法治就在身边，从而形成推进法治的自觉和自信。
（三）培育基层干部法治教育工作品牌
品牌具有积极的示范和引领作用。基层干部法治教育工作作为一项系统工程，涉及面广、涵盖内容多，可以探索以试点运行、项目化运作的方式推进。当前，针对基层干部法治教育工作中的重点、难点、热点问题，可确定一批工作项目。比如，在基层干部法治教育领域，可加强基层推动 “政社分开”、“政社互动”以及基层民主法治创建的试点，特别是基层民主法治村创建工作，以此为抓手有效提升基层干部运用法治思维和法治方式的能力；在社会管理领域，可针对“法治保障”纳入社会管理体制这一新要求，探索如何提升基层干部运用法治思维和法治方式创新社会管理的水平等等。通过项目化设计和整体化的推进，逐步在不同领域、不同层面形成基层干部法治教育工作品牌，以点带面地推动基层干部法治教育工作的创新发展，从而促使领导干部从习惯性地运用行政思维和行政手段向运用法治思维、法治方式推动群众工作取得实效性。
（四）优化基层干部依法行政工作体系
一是提升法治教育内容的时代性。要以宣传宪法为核心，加强对宪法基本原理的学习教育，切实增强基层干部的宪法意识。同时，注重推介当前法学前沿领域发展的新趋势和新成果，启迪基层干部的法治思维，培养基层干部对法律的兴趣，引导其理解和认识法治的目的和本质特征，奠定基层干部提升运用法治思维和法治方式能力的坚实基础。二是注重法治教育领域的广泛性。不断拓展法治教育工作领域。比如，在法治教育的对象上，要切实将各级领导干部特别是基层一线的领导干部纳如其中，实现基层干部法治教育工作的全员化；在法治教育环节的设置上，将法治教育工作贯穿于基层干部依法决策、依法行政的始终，促进基层干部进行理性反思，在直接的法治体验中形成法治思维，掌握法治方式。三是强化工作机制的协作性。司法行政机关要加强与组织人事部门的联动，健全并落实基层干部学法用法制度，探索将依法决策、依法管理、依法办事等考核结果作为基层干部综合考核评价的重要内容，运用纪律和组织等手段督促基层干部“真学、善用、坚守”。加强基层干部学法用法路径设计，细化各部门的法制宣传教育任务，切实为基层干部提供方便快捷的获取法律知识、解决实际问题的服务渠道从而以刚性制约和柔性服务的双重机制共同促进基层干部法治能力的提升。
（五）强化基层干部正能量
加强基层干部队伍建设是促进社会事业发展的根本保证。当前，要进一步发挥专职法制宣传教育工作者的主导作用，加大队伍培训力度，促使其认识到领导干部法治宣传教育工作在全民普法工作中的“龙头”地位，进一步增强政治意识、责任意识、发展意识，不断提高政治素质、业务指导能力和组织协调能力，以队伍能力的提升推动全民普法工作的创新发展。进一步加强普法讲师团队伍建设。健全完善与律师的合作机制，不断充实普法讲师团人员力量，充分激发这支队伍的创新热清和工作活力，从而以其独特的专业优势不断提升普法工作层次，为普法工作发展增添新的活力和生机。进一步加强政府法律顾问团建设，充分发挥其作为领导干部参谋助手的作用，并在提供法律服务中促进基层干部法治能力的提升。要更加重视法制宣传新闻工作者队伍建设，促进大众媒体积极构建符合时代要求、符合我国国情、符合法治精神的法治舆论导向。此外，要加强力量整合，形成法制宣传教育专兼职队伍共同探讨、研究推进基层干部法治教育工作的沟通协作机制，通过基层干部法治教育工作“金点子”评选等方式，不断创新思路、创新举措，形成强大的工作合力，增强基层干部法治教育工作实效，提升基层领导干部运用法治思维和法治方式的能力，从而切实将法治转化为推动做好群众工作实效性的正能量。（乐至县放生乡政府法治宣传辅导员 陈少田）
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